Oleh: Samuel Hutasoit, SH,.MH*

Saat ini dunia sedang berjuang menghadapi pandemi Covid-19, pandemi yang sudah membikin banyak orang terinfeksi bahkan meninggal dunia. Dampak lainnya pun sangat luar biasa, khususnya pada kehidupan sosial, ekonomi, budaya dan lain-lain, banyak Negara mengalami kesusahan besar. 

Menghadapi situasi ini, banyak negara kemudian dengan caranya masing-masing berupaya menghentikan penularan Covid 19, salah satu opsi yang dilakukan adalah Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB). 

Indonesia ikut memakai opsi ini meski banyak orang meragukan efektivitasnya, tapi tak sedikit pula yang menilai kalau PSBB ini efektif. Gubernur Jawa Barat, Ridwan Kamil misalnya. Mantan Walikota Bandung ini berpendapat kalau PSBB berhasil menekan laju penularan virus di wilayahnya. 

Yang pasti, efektivitas PSBB sangat berhubungan erat dengan ketaatan masyarakatnya, sanksi hukum berperan penting untuk mewujudkan ketaatan itu. 

Kemarin saya membaca berita pelanggar PSBB di Pekanbaru, pelanggar itu disidang secara online dan dijatuhi sanksi denda (baca : https://regional.kompas.com/read/2020/04/29/16440471/pelanggar-psbb-di-pekanbaru-jadi-terdakwa-disidang-secara-online?page=2). 

Bagi saya, sanksi semacam ini tentu menjadi hal baru dalam dunia penegakan hukum, itulah makanya saya tertarik menelaahnya. Fokus masalahnya; apakah benar pelanggar PSBB bisa dijatuhi sanksi pidana?

Kita tahu bahwa pelaksanaan PSBB ini dilakukan berdasarkan ketentuan UU No. 6 Tahun 2018 tentang Kekarantinaan Kesehataan (UU KK). Ketentuan Pasal 93 mengatur bahwa : "Setiap orang yang tidak mematuhi penyelengaraan Kekarantinaan Kesehatan sebagaimana dimaksud Pasal 9 ayat (1) dan/atau menghalang-halangi penyelenggaraan Kekarantinaan Kesehatan sehingga menyebabkan Kedaruratan Kesehatan Masyarakat dipidana dengan pidana penjara paling lama 1 (satu) tahun dan/atau pidana denda paling banyak Rp. 100.000.000,- (Seratus Juta Rupiah)".  Biar enggak keliru, lihat juga peraturan turunannya; PP No. 21 Tahun 2020 dan Permenkes No. 9 Tahun 2020.

Apa yang dimaksud dengan penyelenggaraan Kekaratinaan Kesehatan dalam Pasal 93 dan apakah PSBB termasuk di dalamnya sehingga pelanggar PSBB bisa dipidana?

Kalau kita tengok rumusan Pasal 93 tadi, sebenarnya terlalu umum bahkan terlalu abstrak. Begitu juga Pasal 9 ayat (1) yang dirujuk Pasal 93 hanya mengatur bahwa setiap orang wajib mematuhi penyelenggaraan Kekarantinaan Kesehatan. Mestinya, rumusan UU itu tegas dan jelas.

Rumusan pasal di atas tidak jelas ukuran kepatuhan bagaimana atau pelanggaran bagaimana yang dilarang oleh UU ini. Lebih lanjut, pada Pasal 1 angka 1 UU KK mengatur bahwa Kekarantinaan Kesehatan adalah upaya mencegah dan menangkal keluar masuknya penyakit yang berpotensi menimbulkan kedaruratan kesehatan masyarakat. 

Ketentuan Pasal 15 ayat (2) mengatur tindakan Kekarantinaan Kesehatan antara lain; 
a. Karantina, Isolasi, pemberian vaksinasi atau profilaksis, rujukan, disinfeksi, dan/atau dekontaminasi terhadap orang sesuai indikasi;
b. Pembatasan Sosial Berskala Besar;
c. Disinfeksi, dekontaminasi, disinseksi, dan/atau deratisasi terhadap Alat Angkut dan Barang; 
d. Penyehatan, pengamanan, dan pengendalian terhadap media lingkungan.

Kalau kita telaah poin-poin di atas, Karantina maupun PSBB ada dalam ruang lingkup Kekarantinaan Kesehatan. Lantas jika demikian apakah PSBB adalah objek perbuatan yang dimaksud dalam Pasal 93 UU itu? 

Ada dua pendapat yang berkembang. Pertama, Prof. Yusril dan Abdul Fickar Hadjar (ahli hukum pidana Univ. Trisakti) menyebut, konteks Pasal 93 tadi adalah karantina wilayah, bukan PSBB. Lantaran itu, jika suatu daerah masih hanya menerapkan PSBB, maka ketentuan Pasal 93 itu tidak bisa diterapkan, atau dengan kata lain pelanggar PSBB tidak dapat dipidana. 

Pendapat kedua,  PSBB adalah objek yang dimaksud dalam Pasal 93 lantaran PSBB adalah bagian dari Kekarantinaan Kesehatan. Oleh karena itu pelanggar PSBB bisa dipidana dengan Pasal 93 itu. Saya sendiri berpendapat, jika membaca naskah akademik UU KK dan ketentuan Pasal 93 itu, secara an sich, PSBB adalah bagian dari Kekarantinaan Kesehatan. 

Tapi jika melihat pada aspek penafsiran kontekstual, maka objek Pasal 93 adalah karantina wilayah, bukan PSBB, sebab pelaksanaan karantina wilayah memberikan kewajiban berat bagi pemerintah untuk memenuhi kebutuhan masyarakat bahkan hewan ternaknya. Itulah makanya pelanggaran terhadap karantina wilayah diancam sanksi yang cukup berat; penjara paling lama 1 tahun dan denda paling banyak Rp100 juta.

Terlepas dari perbedaan kedua pendapat tadi, menurut saya, meski PSBB adalah objek Pasal 93 UU KK, tapi dalam praktiknya saat ini, pelanggar PSBB tetap tidak bisa dikenakan pidana. Mengapa? Karena konkretisasi perbuatan yang dilarang saat ini, cuma diatur dalam Peraturan Gubernur (Pergub), Peraturan Wali Kota (Perwako) dan Peraturan Bupati (Perbup). 

Sementara yang bisa mengatur sanksi pidana hanya UU dan Perda. Kongkritnya, Pergub tidak bisa mengatur sanksi pidana. Sekali lagi, menurut saya, keliru jika rumusan perbuatan yang dilarang itu diatur dalam level Pergub tapi sanksi pidananya merujuk pada UU, sebab antara objek perbuatan dan sanksi pidana harus dirumuskan dalam satu kesatuan dalam suatu UU. Inilah hakikat asas legalitas dalam hukum pidana. 

Kalau dalam masa PSBB Pergub mewajibkan masyarakat memakai masker dan kemudian ada masyarakat yang melanggar, maka masyarakat itu tidak bisa dipidana, kecuali daerah itu sudah merumuskan sanksi pidananya dalam Perda. 

Kalau kemudian aparat tetap "ngotot" mempidanakan pelanggar PSBB yang diatur dalam Pergub, maka tak terbayangkan berapa banyak orang yang bakal masuk penjara. Jika itu dilakukan, tak terbayangkan pula betapa repotnya penegak hukum mengurusi masalah ini. Belum lagi hal ini kontraproduktif dengan kebijakan asimilasi massal yang ditempuh Kemenkumham yang mengeluarkan warga binaan yang sudah memenuhi syarat dari Lembaga Pemasyarakatan (Lapas), dengan alasan Lapas sudah overcapacity.

Sedikit menyimpang dari topik utama, haruslah dipahami mengapa hanya level UU dan Perda yang boleh merumuskan sanksi pidana. Selain karena hal itu memang sudah diatur dalam UU No. 12 Tahun 2011, hakikat pemidanaan pun menjadi dasar filosofinya. 

Teman kuliah saya, Nur Rois mengingatkan, perumusan suatu tindak pidana oleh negara harus dengan persetujuan rakyatnya (DPR/DPRD), sebab jika tanpa persetujuan rakyat maka akan jadi pemerintahan tirani. Hal inilah yang terjadi pada kerajaan absolut, ucapan Raja adalah hukum, sehingga dengan mudah memenjarakan orang. 

Tapi di negara kita, perumusan tindak pidana dalam UU dibuat oleh pemerintah dengan DPR dan dalam Perda dibuat oleh Kepala Daerah dengan DPRD. Ini berarti rakyat dilibatkan dalam menentukan suatu perbuatan sebagai tindak pidana.

Jika ulasan di atas tadi menyatakan pelanggar PSBB tidak bisa dipidana, lalu mengapa terdakwa di Pekanbaru dijatuhi pidana?

Betul bahwa warga di Pekanbaru itu dijatuhi sanksi pidana, tapi apa dasar hukum yang dipakai untuk mempidanakan, apakah UU KK? Ternyata tidak. Jaksa Penuntut Umum (JPU) memilih menggunakan Pasal 216 KUHP yang berbunyi : "Barang siapa dengan sengaja tidak menuruti perintah atau permintaan yang dilakukan menurut undang-undang oleh pejabat yang tugasnya mengawasi sesuatu, atau oleh pejabat berdasarkan tugasnya, demikian pula yang diberi kuasa untuk mengusut atau memeriksa tindak pidana; demikian pula barang siapa dengan sengaja mencegah, menghalang-halangi atau menggagalkan tindakan guna menjalankan ketentuan undang-undang yang dilakukan oleh salah seorang pejabat tersebut, diancam dengan pidana penjara paling lama empat bulan dua minggu atau pidana denda paling banyak sembilan ribu Rupiah (cat. nilai pidana sudah dikoreksi melalui Perma No. 2 Tahun 2012; nilai denda dilipatgandakan 1.000 kali)."

Bagi saya, Pasal 216 KUHP itu bak pasal karet lantaran perintah apapun dari aparat atas nama UU jika tidak ditaati dapat diancam pidana. Tapi apakah tepat JPU mendakwa warga Pekanbaru yang berinisial RP karena nekat membuka warnet di masa PSBB dengan Pasal 216 KUHP itu? Kalau diperhatikan rumusan Pasal 216 KUHP menentukan perintah aparat tersebut harus dilakukan berdasarkan UU, sementara terdakwa RP diduga tidak menaati PSBB yang diatur dalam Perwako Pekanbaru No. 74 Tahun 2020 tentang PSBB ("Perwako No 74"). 

Dengan demikian kualifikasi perintah aparat yang dilakukan demi menegakkan Perwako No 74 bukanlah kualifikasi perintah aparat yang dimaksud dalam Pasal 216 KUHP karena Perwako tidak selevel dengan UU. Oleh karena itu, menurut saya seharusnya terdakwa dilepaskan oleh Majelis Hakim (ontslag). 

Jika penegakan hukum atas peraturan di bawah UU dijadikan aparat dengan dalih perintah Pasal 216 KUHP, maka tak terbayangkan juga berapa banyak orang akan masuk penjara, karena aparat akan dengan mudah menggunakan Pasal 216 KUHP dengan dalih menegakkan Pergub, Perbup, Perwako, atau peraturan lainnya. 

Sebaliknya, jika aparat berdalih melakukan penegakan hukum demi menegakkan perintah UU KK, maka kalaulah itu betul, lantas mengapa pelaksanaannya menggunakan Pasal 216 KUHP, dan bukan UU KK? Jelas ini keliru.

Jika konteks perbuatannya adalah sehubungan dengan PSBB maka seharusnya aparat mendakwa dengan UU yang berkaitan dengan PSBB (dalam hal ini UU KK), bukan dengan KUHP atau UU lainnya. Semestinya hal ini tidak lagi menjadi persoalan sebab asas hukum lex specialis derogate lex generalis telah mengatur UU yang bersifat khusus mengenyampingkan UU yang bersifat umum. Ini artinya, dalam konteks PSBB maka UU yang digunakan haruslah UU KK, bukan KUHP. Lalu mengapa aparat tidak menggunakan UU KK? saya menduga, JPU menyadari kelemahan Pasal 93 UU KK dalam menjerat para terdakwa.

Tapi ada juga yang aneh, dalam kasus warga Pekanbaru ini, bahwa ternyata warga yang diamankan di tempat hiburan malam kedapatan sedang minum minuman keras dan pesta narkotika. Jika sudah kedapatan pesta narkoba "masak" masih pakai Pasal 216 KUHP, mestinya pakai UU Narkotika, dong. 
Entahlah, saya pun tidak tahu mengapa JPU masih pakai Pasal 216 KUHP itu, mungkin juga beritanya yang salah tulis.

Lantas, bagaimana yang seharusnya dilakukan agar PSBB efektif?

Ukuran efektif itu sangat luas dan harus melibatkan banyak aspek, oleh karenanya tidak mungkin menjawab pertanyaan itu secara akurat dalam tulisan sederhana ini. Namun setidaknya, aspek hukum berperan dalam mewujudkan efektivitas PSBB. 

Sebagaimana dikemukakan di atas, penegakan hukum dipengaruhi faktor penegakan hukum yang tentu saja ada sanksi hukum di dalamnya. Oleh karena itu, jika berbicara soal sanksi hukum yang efektif maka satu-satunya cara untuk menjerat pelanggar PSBB dengan UU KK adalah dengan mengubah UU itu atau menerbitkan Peraturan Pemerintah Pengganti UU.

Tulisan sederhana ini tidak dimaksudkan agar warga bersikap acuh hanya karena pelanggar PSBB tidak bisa dijerat dengan UU KK. Bahwa aparat penegak hukum berupaya keras menegakkan aturan PSBB sebagaimana kasus Pekanbaru, saya setuju dalam konteks agar warga taat pada ketentuan PSBB. 

Namun menghukum warga atas suatu perbuatan yang tidak ada sanksi hukumnya atau setidak-tidaknya ketentuan hukumnya kabur, maka perbuatan itu adalah kejahatan itu sendiri. Bukankah adagium hukum kita mengatakan jika ada keragu-raguan tentang suatu sanksi hukum, maka hakim harus membebaskan terdakwa (in dubio pro reo) ?

Selain itu, kita tidak bisa menutup mata bahwa banyak warga yang terpaksa masih harus ada di jalanan demi mencari nafkah, jadi ini bukan sekadar soal taat PSBB atau tidak, tapi juga soal "perut". Inilah yang mesti diperhatikan secara saksama.

Semoga corona segera berlalu dan Negara kita pulih kembali, Amin.

*Seorang Pengacara, tinggal di Jakarta